مقدمه

چند روزي است که بحثی درباره اعلام رتبه‌بندی کشورها بر حسب میزان فساد موجود در آن‌ها – بر اساس رتبه‌بندی منتشر شده توسط مؤسسه شفافیت بین‌الملل – و رتبه نامناسب ایران در بین آن در گرفته است. پیش‌تر در جریان انتخابات ریاست جمهوری و مناظرات مربوط به آن چنین بحثی پیش آمده بود. من از دو جهت به این بحث نگاه می‌کنم و در هر دو نگاه ظرایفی وجود دارد.

اول بسیار متعجبم که وقتی آن در مسابقه فوتبال فرانسه و ایرلند، تیری هانری با دست توپ را کنترل می‌کند و ایرلندی‌ها به‌واسطه اشتباه داور در ندیدن این خطای بازیکن از راهیابی به جام جهانی باز می‌مانند، تلویزیون ایران تاکنون چند بار گزارش‌هایی درباره بروز این خطا در بازی فوتبال – که به دلیل ماهیت بازی فوتبال و امکان اشتباه داور امری طبیعی است – ارائه کرده و فرانسوی‌ها را محاکمه کرده است؛ اما وقتی چنین گزارشی منتشر می‌شود، همه چیز به سکوت برگزار شده و  انگار نه انگار که چنین گزارشی – صرف‌نظر از این‌که درست است یا نادرست – شایسته بررسی است. در ادامه دلایل شایسته بررسی بودن را بیان خواهم کرد.

این شاخص و نظایر آن، بر اعتماد مردم به دولت، اقتصاد و شکل‌دادن به نگرش‌های مردم درباره همه عناصر نظام سیاسی تأثیر دارند. هم‌چنین این شاخص‌ها بر تعیین ریسک سرمایه‌گذاری در هر کشور مؤثرند. این اعدادی که سازمان‌هایی نظیر تی.آی منتشر می‌کنند، علف خرس نیستند که به اجمال از آن‌ها بگذریم. شاخص ریسک سرمایه‌گذاری وقتی در اثر همین چیزها بالاتر رفت، یعنی از این به بعد بابت جلب سرمایه‌گذاری خارجی باید هزینه‌های بیشتری و با تضمین‌های بیشتری بپردازیم. مهم‌تر از همه تصور مردم را تخریب می‌کند. البته اگر برایمان اعتماد مردم مهم باشد. پس صرف نظر از این‌که از این شاخص‌ها خوش‌مان بیاید یا نیاید، باید آن‌ها را جدی گرفت.

دوم، نمی‌دانم چرا فقط دیوار حاشا بلند است و از اظهار نظر نخبگان خبری نیست. همه فقط ادعا می‌کنند که این شاخص‌ها توطئه و دروغ قدرت‌های فاسد جهانی علیه ماست. بالاخره یک نفر باید بر صفحه تلویزیون یا هر رسانه همه‌گیر دیگری ظاهر شود و به مردم توضیح دهد که این شاخص چگونه محاسبه می‌شود و از مسیر مشخص شدن چگونگی محاسبه این شاخص بفهمیم که بالاخره قرار دادن ما در رتبه‌ای نازل، واقعیت دارد یا صرفا کاری سیاسی است.

اگر این واقعیت دارد که باید دست مدیر مؤسسه تی.آی را بوسید که ما را بر بروز چنین وضع نامناسبی در کشور آگاه ساخته است و اگر سیاسی و غیرقابل اعتماد است، لااقل به مردم نشان دهیم که این مؤسسه تی.آی خطا می‌کند و اعتبار ندارد. ما که درباره هر اتفاق سیاسی جهان و حتی بحران اقتصادی جهان کارشناس و راهکار داریم، بد نیست یک برنامه گفت‌وگوی ویژه هم به بحث درباره این شاخص اختصاص دهیم و ببینیم بالاخره این شاخص چیست و تکلیف‌مان در برابر آن از چه قرار است. حالا تا کسی پیدا شود و بگوید این شاخص چه می‌گوید، متن زیر را از من قبول کنید. کوشیده‌ام تا زوایایی از این بحث را آشکار کنم.

 پیمایش ادراک فساد

آن‌چه مؤسسه شفافیت بین‌الملل تحت عنوان رتبه‌بندی کشورها بر اساس میزان فساد در آن‌ها ارائه می‌کند، بخشی از مطالعاتی با عنوان «پیمایش ادراک فساد» (Corruption Perception Index - CPI) است. این نوع سنجش فساد مبتنی بر نظرسنجی از مردم و گروه‌های مختلف و سنجش نظرات ایشان[1] درباره میزان فساد رایج در نهادها یا کل جامعه است. در این‌گونه پیمایش‌ها معمولا نظرات نخبگان سیاسی، مقامات دولتی، اهل کسب و کار، متخصصان و عموم مردم درباره وجود و رواج فساد در جامعه پرسیده می‌شود.

 دیدگاه‌های نخبگان از آن جهت اهمیت دارد که نگرش‌های ایشان بر شکل‌گیری اقدامات ضدفساد تأثیر دارد و دانستن نگرش‌های ایشان راهی به سوی شناخت زمینه‌های تدوین سیاست‌های ضدفساد است. به علاوه این افراد احتمالا از مطلع‌ترین‌ها درباره فساد و بالاخص فساد کلان هستند. سنجش نظرات بقیه مردم درباره فساد نیز شاخصی از میزان وقوع فساد در جامعه تلقی می‌شود. این‌گونه اندازه‌گیری غالبا با استفاده از پرسشنامه و در نمونه‌های بزرگ انجام و از انواع روش‌های نمونه‌گیری برای تضمین معرف بودن داده‌ها استفاده می‌شود.

هدف از این سنجش‌ها، بررسی تغییرات نگرش‌های مردم و نخبگان در یک بازه زمانی، شناخت درک مردم و نخبگان از کارآیی دولت و سطح وقوع فساد، شناخت نهادها یا عرصه‌هایی که بیشترین فساد در آن‌ها رخ می‌دهد، شناخت میزان حمایت مردم از برنامه‌های ضدفساد، شناخت اقداماتی که مردم آن‌ها را فساد یا مهم‌ترین صورت‌های فساد تعریف می‌کنند، ارائه معیارهایی برای رده‌بندی کشورها در زمینه فساد و کمک به سیاست‌گذاری برای مبارزه با فساد است.

 نقد روش پیمایش ادراک فساد

انتقادات متعددی بر این شیوه سنجش فساد وارد شده است. اول، این پیمایش‌ها نظر مردم درباره فساد، و نه خود فساد را می‌سنجند. ممکن است افراد به اندازه کافی مطلع نباشند و تنها آن‌چه را که در جامعه رایج است بیان کنند. از آن‌جا که این شاخص‌ها ذهنی هستند تحت تأثیر جریانات اجتماعی نیز قرار دارند. بنا به این‌که در زمان انجام تحقیق چه نوع گزارش‌هایی درباره فساد در مطبوعات و سایر رسانه‌ها منتشر شده باشد، ذهنیت افراد نسبت به فساد تغییر می‌کند. هم‌چنین، انتشار نتایج حاصل از همین گزارش‌ها در دوره‌های بعدی تحقیق بر نظرات مردم تأثیر می‌گذارد. وقتی در نتایج این تحقیقات به بالا بودن فساد در برخی کشورها اشاره می‌شود، احتمال این‌که در دور بعدی تحقیقات مردم نتایج دورهای قبلی را مرجع پاسخ‌گویی خود قرار دهند زیاد است.

برخی از مهم‌ترین شاخص‌هایی که با استفاده از این شیوه تهیه و ارائه می‌شوند، محصول ادغام داده‌های تحقیقات و پیمایش‌های دیگر هستند. برای مثال «شاخص ادراک فساد»[2] که مؤسسه شفافیت بین‌الملل منتشر می‌کند، حاصل ادغام و استاندارد نمودن داده‌های پیمایش‌های مختلف است. در سال 2004 این مؤسسه بر مبنای 18 پیمایش انجام شده درخصوص کشورهای مختلف شاخص خود را محاسبه کرده است و برای آن‌که کشوری تحت پوشش محاسبات این مؤسسه قرار گیرد باید حداقل داده‌های 3 پیمایش درخصوص آن وجود داشته باشد.

هم‌چنان که بسیاری از محققان نوشته‌اند، پیمایش‌هایی که برای محاسبه این شاخص استفاده می‌شوند دارای حجم نمونه‌های مختلف، سطوح سنجش متفاوت و درباره فساد در عرصه‌های مختلف هستند. برخی از آن‌ها فساد در کل جامعه را می‌سنجند و برخی فساد در یک نهاد را ارزیابی می‌کنند. بنابراین ادغام کردن این داده‌ها مشکلات روش‌شناختی متفاوتی دارد. در ضمن شاخص برخی کشورها بر مبنای داده‌های پیمایش‌های متعدد و برخی دیگر بر مبنای فقط 3 پیمایش محاسبه می‌شوند.

برخی محققان از جانب دیگری نیز به نقد این سنجش‌ها پرداخته‌اند. به نظر این محققان این نوع سنجش‌ها بیش از حد به نظرات مشاوران و اهل کسب و کار بها می‌دهند و اساسا از ابتدا برای آن‌که داده‌هایی برای کمک به این گروه فراهم آورند ایجاد شدند. انتشار این شاخص‌ها شکایت برخی کشورها را نیز در پی داشته است زیرا اعلام بالا بودن میزان فساد در یک کشور بر میزان سرمایه‌گذاری در آن کشور و ریسک سرمایه‌گذاری مؤثر است.

هم‌چنین در غالب این پیمایش‌ها، تنها رشوه دادن مد نظر قرار گرفته است حال آن‌که فساد در قراردادهای دولتی، فساد در بخش تجارت خارجی و فساد از طریق ارجح دانستن خویشاوندان با فساد رشوه برابر نیستند. هم‌چنین بر فساد کلان تأکید شده و انواع خرده‌فساد فراموش شده است. معلوم نیست که منظور از شدت فساد در این‌گونه سنجش‌ها چیست و آیا تعداد دفعات وقوع فساد یا مقدار منابعی که به صورت فاسد رد و بدل شده‌اند مد نظر است؟ شدت تأثیرات فساد بر سیاست و اقتصاد مد نظر است یا آن‌که منظور درگیر بودن افراد بیشتر و مهم‌تر است. در ضمن میان فساد سازمان‌یافته و سازمان‌نیافته نیز تمایزی قائل نمی‌شوند.

 فواید پیمایش ادراک فساد

نقدهای وارد بر پیمایش‌های ادراک فساد به معنای بی‌حاصل بودن سنجش ادراک فساد نیست. اولا چنان‌که خواهیم دید و همه محققان اذعان دارند راه‌های موجود برای سنجش فساد زیاد نیست. ثانیا، این شاخص‌ها اهمیت دارند زیرا ادراکات مردم بر میزان باور آن‌ها به مشروعیت نظام سیاسی، نوع نگرش‌های مردم و فعالان اقتصادی نسبت به سرمایه‌گذاری و نگرش‌های نخبگان نسبت به برنامه‌های مبارزه با فساد تأثیر دارد.

کافمن و همکارانش از شش افسانه یا تصور کلیشه‌ای درباره سنجش فساد در ادبیات سخن گفته‌اند. دو مورد از آن‌ها ناظر بر وضعیت شاخص‌های ذهنی در برابر شاخص‌های عینی است. به عقیده آن‌ها این گفته که برای مبارزه با فساد به شاخص‌های عینی نیاز داریم؛ و بررسی شاخص‌های ذهنی فساد نمی‌تواند مبنایی برای طراحی اقدامات عملی و سیاست‌گذاری ضدفساد باشد درست نیست (Kaufmann et al, 2006).

از آن‌جا که فساد مخفیانه رخ می‌دهد ارائه شاخص‌های عینی دقیق ناممکن است. ثانیا هیچ تضمینی نیست که شاخص‌های عینی اطلاعاتی بیشتر از شاخص‌های ذهنی در اختیار ما بگذارند. در ضمن، می‌توان بر مبنای پیمایش ذهنیت‌ها درباره فساد، اولویت‌ها را شناخت و میزان تأثیرگذاری اقدامات اصلاحی را ارزیابی کرد. در ضمن دنبال کردن شاخص‌های ذهنی، راهی برای آگاه شدن از میزان تغییر نگرش‌های مردم درباره فساد بر اثر انجام برنامه‌های اصلاحی دولت است.  

 شاخص ادراک فساد CPI

«شاخص ادراک فساد» یکی از مشهورترین شاخص‌هایی است که مؤسسه شفافیت بین‌الملل محاسبه و منتشر می‌کند. مؤسسه شفافیت بین‌المل در سال 1993 تأسیس شد و در برلین آلمان قرار دارد. این مؤسسه تا زمان انتشار گزارش سال 2006 خود در 100 کشور جهان نمایندگی داشته است. این مؤسسه هم‌چنین شاخص‌های مختلفی در زمینه سنجش فساد، متون تحقیقاتی درباره فساد و گزارش‌هایی درباره اقدامات ضدفساد منتشر می‌کند.

شاخص CPI اولین درجه‌بندی منتشر شده از سوی مؤسسه شفافیت بین‌المللی است که در سال 1995 و از آن پس هر ساله منتشر شده و حاصل نظرسنجی‌ها و پیمایش‌ها گوناگون است. این شاخص در سال 2004 از مجموع 18 پیمایش انجام شده در جهان به دست آمده بود. در سال 2006 تعداد پیمایش‌ها به 12 مورد تقلیل یافته است. بنابراین شاخص CPI یک شاخص ترکیبی است. در گزارش منتشر شده برای سال 2006 شاخص کشورهای اندونزی و هند بر مبنای 10 پیمایش محاسبه شده است. کمترین تعداد پیمایش‌های در دسترس از یک کشور که سبب می‌شود شاخص CPI برای آن محاسبه شود 3 پیمایش است و نمرات آن نیز بین 0 تا 10 است. نمره 0 به معنای حداکثر و نمره 10 به معنای حداقل فساد است.

در میان پیمایش‌هایی که تا سال 2001 مبنای محاسبه این شاخص قرار می‌گرفتند، پیمایش نظرات مردم عادی درباره این‌که فکر می‌کنند تا چه اندازه فساد در کشورشان رایج است نیز وجود داشت اما از این سال به بعد با توجه به این استدلال که انتشار نتایج همین شاخص بر نظرات مردم درباره رواج فساد در کشورشان تأثیر دارد، پیمایش نظرات مردم از فهرست منابع مورد استفاده برای محاسبه این شاخص حذف شده و این شاخص تنها بر مبنای نظر فعالان اقتصادی و تحلیل‌گران اوضاع هر کشور که درباره اوضاع اقتصادی و سیاسی آن کشور تخصص دارند محاسبه می‌شود.

در جدولی که مؤسسه منتشر می‌کند، جلوی نام کشورها سه عدد نوشته شده است. عدد ستون اول نمره میزان ادراک فساد در هر کشور است. نمره ستون دوم فاصله اطمینان این عدد را نشان می‌دهد. برای مثال در گزارش سال 2006 در ستون اول جلوی نام ایران عدد 7/2 و در ستون دوم نیز فاصله اطمینان 1/3-3/2 نوشته شده است. این بدان معناست که به احتمال 95 درصد عدد مربوط به ایران بین فاصله مذکور قرار دارد و در اصل شاخصی از میزان دقت اندازه‌گیری است.

 هر قدر تعداد منابع اطلاعاتی استفاده شده برای محاسبه شاخص بیشتر باشد، فاصله اطمینان ارائه شده دقیق‌تر و دارای اعتبار بیشتری است. در ستون سوم نیز تعداد پیمایش‌هایی که برای محاسبه شاخص هر کشور استفاده شده‌اند درج شده است. شاخص CPI برای ایران در سال 2006 با استفاده از 3 پیمایش محاسبه شده است.

تعریف فساد به مثابه «استفاده از مقام دولتی برای رسیدن به منفعت شخصی» مبنای سنجش فساد در شاخص CPI است. در پیمایش‌هایی که از آن‌ها برای محاسبه این شاخص استفاده می‌شود سؤالاتی درباره رشوه‌گیری مقامات دولتی، کلاهبرداری در خریدهای دولتی، اختلاس، سؤالاتی درباره میزان قوت و تداوم سیاست‌های ضدفساد – فساد بروکراتیک و فساد سیاسی – کشورها پرسیده شده است.

این شاخص در سال 2006 برای 163 کشور محاسبه شده است. تعداد کشورها نیز بر حسب این‌که از چه پیمایش‌هایی برای محاسبه شاخص استفاده شود تغییر می‌کند. 12 پیمایشی که مبنای محاسبه شاخص در سال 2006 بوده‌اند توسط 9 مؤسسه تهیه شده‌اند و در هر کدام از این پیمایش‌ها رتبه‌ای برای کشورها ذکر شده است. رتبه هر کشور در شاخص CPI بر اساس میانگین رتبه کشور در بقیه پیمایش‌ها و با استفاده یک روال آماری خاص برای محاسبه میانگین محاسبه می‌شود. پس در اصل، این شاخص حاصل کار یک مؤسسه نیست و 9 مؤسسه در شکل دادن به این شاخص سهیم هستند.

رتبه هر کشور در بین بقیه کشورها هر ساله تغییر می‌کند و این تابع وارد یا خارج شدن برخی کشورها از جدول درجه‌بندی است. بنابراین نمی‌توان بالا و پایین رفتن هر کشور در جدول رده‌بندی در سال‌های مختلف را مبنای داوری درباره فساد در آن کشور قرار داد. ولی می‌توان نمره محاسبه شده برای هر کشور را در سال‌های مختلف مقایسه کرد. با این‌حال نمره محاسبه شده برای هر کشور تحت تأثیر تغییرات روش‌شناختی در شیوه محاسبه شاخص، منابع اطلاعاتی موجود برای هر کشور و دقت داده‌های استفاده شده نیز هست.

 با این‌همه بررسی‌ها نشان می‌دهد که شاخص CPI با بسیاری از شاخص‌های دیگر سنجش فساد همبستگی بسیار زیادی دارد. هم‌چنین تکرار شدن نتایج آن در سال‌های متوالی نشان از روایی آن دارد. نمونه‌ای از سؤالات که در پیمایش‌های مختلف پرسیده شده و شاخص CPI بر مبنای آن‌ها محاسبه می‌شود در زیر آمده است. برخی از این پیمایش‌ها را با تفصیل بیشتر در ادامه بررسی می‌کنیم.

1. پیمایش BEEPS:[3] در این پیمایش مدیران اقتصادی ارشد درباره این گویه اظهار نظر کرده‌اند: «برای فعالان اقتصادی حوزه کاری من متداول است که مبالغی اضافی بپردازند تا کارشان انجام شود». این افراد با یکی از گزینه‌های همیشه، غالبا، گاهی اوقات، به ندرت، هرگز و نمی‌دانم به این گویه واکنش نشان می‌داده‌اند. هم‌چنین در این پیمایش از مدیران اقتصادی خواسته شده است تا نظر خود را درباره نقش چندین عامل در ممانعت از رشد اقتصادی شرکت‌ها در کشور خودشان بیان کنند. یکی از این عوامل نیز فساد بوده است.

2. پیمایش CU یا پیمایش ظرفیت دولت[4]: در این پیمایش از تحلیل‌گران و متخصصان اوضاع هر کشور خواسته شده است تا شدت فساد در دولت آن کشور را با مقیاسی پنج‌گزینه‌ای از بسیار کم تا بسیار زیاد رتبه‌بندی کنند.

3. پیمایش FH[5]: در این پیمایش از متخصصان اوضاع هر کشور خواسته می‌شود تا درباره میزان به‌کارگیری اقدامات ضدفساد، میزان اجتناب کردن دولت از مداخلات بروکراتیک زائد که فرصت‌هایی برای فساد ایجاد می‌کنند، ادراک عمومی مردم از فساد، منافع اقتصادی سیاست‌گذاران کلان، قوانین تحقیق و تفحص درباره اموال و اقدامات مدیران اجرایی و قانون‌گذاری، قوانین حمایت از افراد گزارش کننده فساد یا مسئولان مبارزه با فساد، و پوشش رسانه‌ای فساد در هر کشور داوری کنند.

به هر حال CPI یکی از کامل‌ترین شاخص‌ها در زمینه سنجش نگرش‌ها به فساد است. با این‌حال مجموعه گسترده‌ای از سنجش‌های دیگر وجود دارند که بر اساس سنجش ذهنیت‌ها انجام می‌شوند و ممکن است از داده‌های بقیه پیمایش‌ها استفاده ‌کنند یا نکنند. این سنجش‌ها غالبا در یک کشور انجام می‌شوند و هدف از آن‌ها ارائه داده‌هایی درباره ادراک فساد در این کشورهاست.

------------------------------------------------------------------

[1] . Perception surveys

[2] . Corruption Perception Index (CPI)

[3] . Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS)

[4] . State Capacity Survey

[5] . Freedom House Nations in Transit